《论信访渠道的畅通》-发表于《北方律师发展论坛》2016年第9期 《黑龙江律师》2014年第1期 《黑龙江律师》2016年第3期 《佳木斯论坛》2013年第6期

论信访渠道的畅通

李学军1 张秀娟2

按照《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度作为有中国特色的行政性补充救济制度，在了解民情、化解矛盾、解除民忧、公民监督和提供决策参考信息等方面发挥了重要作用。自二十世纪八十年代中期以来，群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多，持续的信访洪峰已经对社会稳定造成了巨大影响，成为有关机关挥之不去的心痛。某些过激的、失范的信访活动带来的负面影响，有违信访制度创设的初衷。各种利益冲突和社会矛盾摆在我们面前，现行的信访制度正面临着严峻挑战。笔者认为，要减少因信访问题带来的负面影响，实现信访形势的根本转变，就应当合理畅通信访渠道，使公民的合理诉求能顺畅分流，使社会正义得以彰显，使公民权利得到保障。

一、关于信访制度的再认识

面对居高不下的信访洪峰，面对高昂的维稳成本，面对少数极端的上访事件，各级政府都有说不出的无奈。为此，有人主张弱化或废除信访制度，以缓解当下的信访矛盾。但是，应该看到，不是因为信访制度的存在，才存在社会矛盾和社会稳定问题，而是因为有了诸多的社会矛盾没有得到有效解决，才会产生激烈的信访压力。只要现有社会矛盾不解决，即使弱化或废除信访制度，社会矛盾依然会以其它途径显现出来。“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此，首先应当得到后业者或外来者的尊重和理解”3。信访制度是中国本土化的解决社会矛盾的草根制度，有着极其鲜明的时代特征和深厚文化背景，具有不可替代的作用。　　　

信访是公民行使宪法权的重要方式。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”宪法赋予公民申诉、控告、检举的权利，而信访机制因不受时间、地点、身份、对象的限制，兼具门槛低、成本低、适用范围广、方式灵活、程序简捷等优势，成为公民行使申诉、控告、检举权最直接、最便利的途径。公民通过信访途径表达诉求是在行使宪法赋予的权利，应该受到尊重和保障。

信访是司法救济制度的重要补充。《信访条例》是规定信访机制在争议解决体系中的法律地位的主要法律渊源。《信访条例》第十四条和第二十一条规定，行政相对人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议。如对前述争议提出信访诉求，行政机关将不予受理。在解决社会矛盾机制中，行政复议、行政诉讼和仲裁是解决争议主要渠道，信访机制所发挥的是补充、辅助的作用。无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。“任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的‘余量’：而信访制度正是为了解决这些‘余量’而安排的一种行政救济制度。”4

信访是政府与人民群众平等沟通的平台。信访活动作为一种社会现象，反映了公民权利意识的觉醒和提高。信访机关在处理信访案件时，不仅能发现政府工作中存在的问题，还能通过与信访当事人的沟通，了解群众需求，倾听群众呼声，宣传党的方针政策，取得信访当事人的支持和理解。信访机制还能监督政府依法行政，集全社会力量共筑社会和谐。

二、信访渠道不畅的表现及成因

我国正处于改革开放攻坚阶段，新旧体制交替磨合，经济社会快速转型，利益格局不断调整，多元化的利益群体相互纷争，诱发诸多社会问题：失业工人要社会保障，被拆迁人要拆迁补偿，被征地农民要征地补偿，群众要依法行使民主权利，军转干部要待遇等等。信访案件与群众切身利益密切相关，一时间信访洪峰涌动。有限的信访工作人员承载着繁重的信访案件的办理任务，越来越多的信访积案拥堵在信访机关，使本已超出有效荷载的信访渠道更加不畅。

1、信访机关职能缺失，解决问题的实效降低

“信访作为一种重要的政治沟通方式，信访机关权力与责任是否匹配真接关系到信访问题处理的效果。”5根据现行《信访条例》的相关规定，信访部门的职能包括交办、转送、协调、督促信访事项等职能。信访机关虽然具有监办权及建议和向上级机关报告的权力，并不具有实际、直接处理信访问题的权力，只相当于一个秘书的角色。信访案件的处理权、决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院那样对案件有审判或裁判权，也不像纪委对违纪干部那样有调查、处分的权力。信访机关的权力与责任不相匹配的现状，使我们不能对其抱有过高的期望。面对大量的群体信访或矛盾激化的个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的情绪，信访机关陷入了权力不大，责任不小的困境。信访案件往往在信访机关和经办的政府部门间无数次往返，而问题却得不到有效解决，信访机关已成为公民怨气的“堰塞湖”。

2、民意表达渠道不畅，信访案件呈上行趋势

民意表达实际上是政治参与的过程，民意表达的程度是衡量民主政治的尺度。我国争议解决机制的特点决定了大量的民意汇集到信访部门，形成民意拥堵的局面，民意长时间得不到疏导，进而成形越级上访等社会现象。信访事项的处置稍有不慎，就可能引发百姓对政府的不信任和对抗情绪，加剧了地方政府维稳的压力。群体性事件是民意表达的极端形式，也是争取既得利益的最直接的行动。尽管群体性事件和突发事件是在制度变迁过程中不可避免的，但这不得不引发我们对于当前民意表达状况的反思。

3、信访程序缺失，实体正义难以彰显

“信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷解决方式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以‘接近正义’的便利通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制”6。信访机制应当把握信访实体救济的本质属性，从而尽可能地在解决实体性问题上下工夫。但由于信访制度的程序性职能缺失，信访解决率低，实体正义难以彰显。

信访机关职责不清。《信访条例》明确规定信访案件的办理应遵循“分级负责、归口管理”的基本原则，但是对于如何确定各级各部门的职责没有一个严格的标准，形成各办理部门以各种理由相互推诿的局面，使一些信访案件难以实现“归口管理”，问题长期得不到解决。

信访终结机制不完善。《信访条例》规定的三级终结的信访程序可操作性不强，三级终结程序形同虚设，只要当事人愿意，随时会发生再次缠访、闹访、越级上访的现象。信访处理决定被反复推翻，成为现行信访解决机制的最大隐患。信访案件终结机制的颠覆，必然导致信访活动的无序状态。

信访案件的办理程序缺乏规制。由于法律法规对信访案件的处理没有严格的程序性规范，对信访案件的立案和处理视领导的重视程度和信访工作人员责任心而定，办案质量也随工作人员的素质不同而不同。同时，由于信访机关没有独立处理问题的权限，对信访问题的处理主依要靠上级批示与干预，而一些领导对信访个案的批示、处理有时太过随意，使得信访制度披上浓厚的“人治”色彩，信访制度备受诟病。

听证程序未发挥应有效用。设定听证程序是为了便于信访当事人行使申辩的权利，是用法律手段促使行政机器有效运转的管理方式。《信访条例》对听证程序的规定过于简单。行政机关在听证程序中享有完全的裁量自由，而信访当事人没有听证程序的启动权。实务中行政机关只有在事实和证据对自己有利的条件下才会启动听证程序，听证程序已衍生为单方面保障行政机关权利的特殊程序，听证程序的保护、监督、教育功能没有得到很好的发挥。

4、信访考核机制失衡，渐成信访高压态势的诱因

某些地区由于信访考核只问结果，不究原因，将信访数量作为考核领导干部政绩的重要指标。由于存在信访排名考核、“零越级上访”等规定，“可能会使政府的全部工作被否决”。7在“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，提出信访总量下降指标，甚至推崇“零上访”， 在一定程度上阻碍了信访渠道的畅通。

面对信访高压态势，将维护稳定作为自身政绩重要表现的政府部门不得不使出浑身解数应对，信访官员追求的最高目标是息访而不是公正合理的解决纠纷。“花钱买平安”、 突破现行法律、政策的底线摆平信访，压制信访、违法制裁信访当事人、政府部门公然截访等已成为地方政府无奈的选择。现行信访考核机制不仅不利于从源头上预防和化解社会矛盾，还会导致社会矛盾进一步积累和激化，信访考核所特有的价值追求直接导致信访处理结果的非正当性。非正当处理可能暂时地缓解问题，但也为那些乘机谋利者提供了空间。当上访成为一种可资谋利的手段，便有更多的人走上上访之路，越来越多的谋利型上访应运而生，形成“谁调皮，谁刁难，谁上访，就有好处，就得的多”的恶性循环，法律的底线和规范功能被不断突破，争议的解决陷入无序状态。

三、畅通信访渠道的途径

“一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统‘无讼’”、‘畏讼’的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。”8由于信访功能的错位，产生了诸多信访问题，而简单地弱化或废除信访制度亦不能从根本解决问题。畅通信访渠道，发挥信访功能，应是解决问题的明智之举。

1、信访渠道畅通的标志

民意表达渠道畅通。应当充分尊重和保护人民群众的信访权利，让每一位群众都能通过正当渠道表达诉求，确保群众可以自由地表态其真实意愿。要完善案件受理方式，要及时采用信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求，确保民情、民意、民智顺畅上达。 

处理问题机制畅通。要建立上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的处理人民群众来信来访的协调处理机制。对人民群众反映的问题，正当合理的，应当设定时限，及时办理，做到件件有回音，事事有结果。 

沟通群众渠道畅通。信访机关要学会换位思考，牢固树立为人民服务的思想，把信访当事人的困难当作自己的困难。要做认真细致的思想工作，用心与群众说话，真诚与群众对话，做到以心换心，以情感人。

2、信访渠道畅通的条件

科学的信访体制是实现信访渠道畅通的基础。反复出现的问题必然是体制性问题，信访问题的产生也是如此。为适应正确处理新时期人民内部矛盾的需要，必须对现有信访体制进行脱胎换骨的改革，建立一个负全责、有权威的信访体制。

信访职业化是实现信访渠道畅通的保障。“信访接待能否成功取决于两个因素：一是对政策法律法规的熟知和应用水平，二是对来访人状态的把握能力。”9信访职业化就是吸收律师、相关领域专家、心理咨询师、社会知名人士等参与信访案件的处理，鼓励和扶持相关社会中介机构介入信访代理领域，“最终使其承担起社会领域中的社会责任，以培养与现代法治社会相适应的公民社会”。10《北京市信访条例》第十三条规定：“国家机关可以聘请律师、心理咨询师、相关领域专家、社会志愿者，为信访任何国家机关提供法律和其他专业知识的咨询服务”，这是对基层信访经验很好的总结，也为信访职业化发展提供了重要政策依据。

和谐信访心理的培育是实现信访渠道畅通的外部条件。“健康和谐的心态很难自发形成，对于信访人来说更是如此，信访人健康和谐的心理更需要自觉地培养和塑造。”11信访矛盾是人民内部矛盾，上访当事人与信访机关之间不存在根本性的矛盾，这为培育信访当事人和谐心理提供了可能。信访机关在办理信访案件的过程中，要首推宣传和普及法律，必要时可引入独立第三方法律中介机构进行评判，引导信访当事人在法治的框架下谋求争议的解决，以降低信访当事人对信访权利救济功能的期望值，促使信访当事人形成良性的和谐心理。

3、信访渠道畅通的途径

⑴完善信访机关工作职能，赋予信访机关实体审查权。实现信访机关从秘书型向办理型的转变，重要的是赋予信访机关实体审查权，信访机关拥有实体审查权是信访渠道畅通的前提和基础。

信访当事人的诉求从本质上可以分为合理诉求和不合理诉求两类，但在现行体制下信访机关只负责将信访案件转交由作出行政行为的原单位或部门处理，而不对当事人诉求是否合理加以区分，进而形成以下局面：对于合理的信访诉求，因为涉及处理信访案件的政府部门的自身利益，往往以各种理由推拖，如果信访当事人不把事情闹大，又没有领导关注或批示，即便是合理的诉求也得不到解决；对于不合理的诉求，由于是由被信访的政府部门对信访当事人做出解释，信访当事人当然也不会信服。

赋予信访机关实体审查权，就是对于已经立案的信访案件，信访机关应当在查清案情的基础上，对当事人的诉求是否合理，行政机关是否有过错做出认定。对于信访当事人诉求合理、行政机关有过错的信访案件，信访机关责令行政机关限期纠正，彻底解决信访当事人反映的问题；对于信访当事人诉求不合理，行政机关行政行为无过错的信访案件，由信访机关直接驳回信访当事人的诉求，切实做到申诉一起、查明一起、解决一起。

⑵拓宽公民权利表达途径，搭建网络信访平台。在网络高度发达的信息时代，公民的权利表达不应仅满足于来信来访，打电话、领导干部接访等形式，还应充分利用网络信息平台，架起与群众沟通的桥梁，解决公民和政府之间信息不对称的问题。领导干部借助微博、电子信箱等信息平台，倾听群众呼声，了解群众诉求，解决群众反映的问题，即方便群众的利益表达，也提高了政府的工作效率，同时又维护了社会稳定。

⑶完善听证程序，增强办理信访案件的公开性。“听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯，同时将行政机关及其工作人员处于被监督的范围内，可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点。”12信访听证给信访当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，有利于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，在程序上保护当事人的合法权利。听证程序由于具有公开性而兼具减振效用，可抵消信访当事人激化的上访情绪，有效平息信访事态。规范信访听证程序，以地方立法或规范性文件的形式，制定信访听证程序规则，对于听证的范围、程序、听证结果的效力等方面做出科学界定。赋予信访当事人信访听证程序的启动权，便于信访机关迅速地查清案件事实，明确争议的焦点，及时、合法作出处理决定。

⑷完善信访考核机制，为信访工作人员减压。信访考核机制应当由压力型考核机制向过错型考核机制转变：对于行政机关因过错给信访当事人造成损失的信访案件，应追究行政机关的责任，实行“一票否决”；对于行政机关无过错、信访当事人无理上访的情形，在信访考核中不予追责，以此缓解基层的信访压力。考核的内容应从单纯的只重信访数量，向信访数量与质量并重转变：立足于解决问题，不能单纯地把上访人、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对上访情况进行科学分析，督促各地积极解决上访所反映的问题，以问题的最终解决和给领导提供了多少有价值的信息和政策建议为依据去考评官员。有理的上访得到解决，无理的上访不被支持，才是应有的信访秩序。

 拓宽公民表达诉求渠道，改革现有的信访机制，完善当下中国信访制度，是新时期妥善处理社会矛盾，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的必然选择。解决信访问题任重而道远，我们不能消极等待的社会制度自我完善，而应通过积极变革信访体制使更多的社会矛盾得到及时化解，更多的信访问题得到根本解决。