《论注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性》-发表于《佳木斯大学学报》2006年第1期
论注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性
李学军
黑龙江海闻律师事务所主任 二级律师
摘 要：房产行政管理部门注销该房屋所有权证书的行政行为是具体行政行为，但不是行政处罚行为，不能适用《行政处罚法》的规定。人民法院以行政处罚已超过两年的追责时效期间为由撤销房产行政管理部门注销房屋所有权证书的具体行政行为是错误的。对注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性的认识亟待统一。
关 键 词：注销房屋所有权证书、行政处罚
按照《房地产管理法》及《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，县级以上地方人民政府房产行政管理部门对房屋权利人或权利申请人进行房屋权属登记有申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实四种情形之一的，有权注销房屋权属证书。房屋所有权证书是房屋权利人对房屋享有所有权的凭证。房屋权利人对房产行政管理部门注销房屋所有权证书的决定不服，可以提起行政诉讼。在房屋权利人对房产行政管理部门提起的类似的行政诉讼中，人民法院如何适用法律，已经成为司法实践中必须解决的问题；而正确适用法律的前提是正确认定注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性。
在全国范围内，因对注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性的认识不同，各地法院在适用法律方面有很大差异，甚至出现了由同一法院的不同法官审理的相同类型的案件判决结果却截然相反的情况。注销房屋所有权证书是不是行政处罚行为，是否应当适用《行政处罚法》来审理类似的行政诉讼案件已成为司法实践中的焦点问题。
比较典型的案件类型是：房产行政管理部门在查实房屋权利申请人以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书或登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实后，向权利人或权利申请人送达了注销房屋所有权证书的决定。权利人或权利申请人对注销房屋所有权证书的决定不服，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销该注销房屋所有权证书的决定。
如果房屋权利申请人虚报、瞒报房屋权属情况进行房屋权属登记在申请登记时没有被发现，那么，在房产行政管理部门发现的时候一般都经过了较长的时间，故多数地方人民法院均以房产行政管理部门实施行政处罚违反了《行政处罚法》第29条1款规定的“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定为由，认定注销房屋所有权证书的行为违法，应当予以撤销。
笔者认为，注销房屋所有权证书的行政行为是具体行政行为，但不是行政处罚行为，不受《行政处罚法》调整。有关地方人民法院关于注销房屋所有权证书的行政行为是行政处罚行为的认定是错误的。
一、行政处罚是对行政违法行为的制裁，而注销房屋所有权证书的行政行为不涉及制裁行为。
行政处罚是一种制裁即惩罚，是违法者实施违法行为应当承担的法律后果，比如罚款、没收、行政拘留等。房产行政管理部门注销房屋所有权证书的行政行为，仅仅是认定所颁发的房屋所有权证书无效，而对房屋权利人或权利申请人实施的以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的违法行为并未予以追究，未发生对其进行处罚的事实。
有人认为，房屋所有权证书是房屋权利人对房屋享有所有权的法律凭证，注销房屋所有权证书的法律后果是使房屋权利人所享有的权利归于无效，房屋权利人因此丧失了法律所保护的利益，故注销房屋所有权证书的行政行为事实上是对房屋权利人惩罚。这种观点值得商榷。关键的问题是，房屋权利人因注销房屋所有权证书的行政行为丧失的利益原本就是一种违法的利益，按照《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，有虚报、瞒报房屋权属情况等违法行为存在，房屋权利申请人本来就不应当获得房屋权属登记。注销房屋所有权证书的行政行为把房屋权利申请人对房屋所享有的利益状态恢复到原来的状态，而不是对其所享有的合法权利的剥夺，故不是对违法行为的制裁。这就好比赌博行为是违法行为一样，按照《治安管理处罚条例》的规定，通过赌博行为而获得的财物应当依法予以收缴。但是，赌博行为人因赌博行为而获得的利益被剥夺并不等于公安机关对赌博行为人进行了行政处罚。公安机关对赌博行为人处以的拘留、罚款、劳动教养才是对其进行的行政处罚。
二、注销房屋所有权证书的行政行为是房产行政管理部门纠正执法错误的行为。
房产行政管理部门承担着对城市房地产开发和拆迁安置工作进行管理和规范的责任。据调查，在类似的案件中，房产行政管理部门往往以“行政处罚已超过两年的追责时效期间”为由败诉。这种趋势如继续发展，势必给城市房地产开发和拆迁安置工作带来混乱，势必放纵违法者，使违法者更加肆无忌惮。为了规范房地产市场秩序，维护房地产开发企业的合法权益，惩治私建滥建的违法行为，有必要统一对注销房屋所有权证书的行政行为的法律属性的认识，以正确地适用法律。
注销房屋所有权证书的行政行为是房产行政管理部门纠正执法过程中发生的错误的具体行政行为。按照“执法必严、违法必究”的原则，行政机关在执法过程中发生的错误是必须予以纠正的。对登记错误的房屋所有权证书不予注销，无异于对房地产市场管理秩序的破坏。从房地产行政管理的角度而言，对违法取得的房屋所有权证书，必须予以注销。
三、认定注销房屋所有权证书的行政行为是行政处罚行为不符合《行政处罚法》的规定。
《行政处罚法》第8条规定的行政处罚仅包括7项内容，即警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留、法律或行政法规规定的其他行政处罚。在这7项行政处罚中，根本不包括由房产行政管理部门所实施的注销房屋所有权证书的具体行政行为。
那么，是不是可以认为，注销房屋所有权证书的行为是“吊销执照”的一种呢？也不是。“执照”是行政机关授予特定的主体从事某种活动的许可性文件，按照《行政许可法》的相关规定，行政机关核发“执照”的行为是行政许可行为。行政许可行为是行政机关建立在普遍禁止基础上的解禁行为，没有对某种行为的普遍禁止，就不会有对这一行为的行政许可。吊销执照是对持照人违法行为的制裁，是一种行政处罚。房屋所有权证书只是一种权利凭证，尽管它有时也被社会公众俗称为“房照”，但“房照”不是法律术语，“房照”不是《行政许可法》意义上的“执照”。行政机关核发房屋所有权证书的行为是行政登记行为，行政登记行为与行政许可行为是有着根本区别的。行政登记行为仅是对申请人原有权利的确认，认定房屋所有权证书无效是因为持证人本来就不应当拥有房屋的产权，不涉及对持证人违法行为的制裁，不是行政处罚。
既然注销房屋所有权证书的行政行为不是行政处罚，房产行政管理部门对房屋权利申请人的通过违法手段取得房屋所有权证书的违法行为也就没有实施行政处罚，对该具体行政行为就不能适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。
四、《行政处罚法》中的追责时效条款与注销房屋所有权证书的行政行为的关系。
《中华人民共和国行政处罚法》第29条1款规定，“违法行为在二年以内未被发现的，不再给予行政处罚”。需要特别强调，这里的“不再给予行政处罚”是指对违法者不再处罚，并不等于违法行为在二年以后就变成了合法行为。违法行为不论经过多长时间，在性质上仍然还是违法行为，它不会改变行为的性质。对于因违法行为而取得的利益，在任何时候都不应当予以保护。
适用《中华人民共和国行政处罚法》第29条1款的前提条件是有违法行为的存在。人民法院在审理类似的案件的过程中，如果适用了该条款，反而说明，人民法院已经认定房屋权利人或权利申请人实施了违法行为。既然房屋权利人或权利申请人以违法的手段获取了房屋所有权证书，该房屋所有权证书所体现的“权利”就不应当受到保护，该房屋所有权证书也势必归于无效。
综上所述，只要房屋权利申请人实施了虚报、瞒报房屋权属情况的违法行为，不论该行为经过多长时间被发现，该行为仍然还是违法行为。房产行政管理部门因此注销该房屋所有权证书的行政行为并不违反法律规定，不应当被人民法院以“行政处罚已超过两年的追责时效期间”为由而撤销。
Abstracts:
The administrative actions which the Realty Administration Branch canceled the house’ ownership certificate is concrete administrative action but not an administrative penalty action and it could not apply to the Administrative Penalty Law of the People’s Republic of China. It is wrong for the court to think the administrative penalty have been over two years and cancel the concrete action of the Realty Administration Branch. It is urge to form consolidated opinions about the law attribute of the administrative action of canceling the house’ ownership certificate.
来源：《佳木斯大学学报》2006年第1期。
