《信访程序的法律规制》-发表于《佳木斯论坛》2013年第1期

信访程序的法律规制

李学军1  张秀娟2

信访制度是具有中国特色的草根制度，是从中国共产党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明3，在不同的历史阶段均发挥着沟通国家与公民相互关系的桥梁与纽带的作用。但是,随着我国经济的迅速发展和社会体制的转型,社会与经济生活中的深层次矛盾逐步显性化,利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈, “信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。人民来信数量之多，来访人数之多，重复信访和越级上访特别是进京上访之多，国家投入处理上访问题的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的。”4信访制度逐渐被赋予了过高的权利救济功能，信访“人治化”的弊端与法治化的矛盾日渐突出,完善信访制度、规制信访程序就显得极具必要性和迫切性。智者当借力而行，要解决信访制度面临的问题，必须借助法律的力量，在法律的框架内规制信访工作这一非诉讼救济程序，以期实现信访工作的司法化处理，使信访权利得到司法保障，形成良性的依法信访的模式，使信访工作成为具有独立法律地位和实效性且与法治并行的公民权利保障机制。

一、信访立案程序及司法与信访的界线

1、信访制度的功能

信访制度本质应该是收集和传达百姓民意的一种制度设计，具有沟通、协调和监督的功能，但现在却成了百姓权利的最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。由于信访制度的功能错位，导致信访在某种程度上已演变为公民权利的救济制度，甚至取代了审判及其他非诉纠纷解决渠道。“这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”5这既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法的作用和权威，最终会使社会处于不稳定的状态。

回归信访制度的沟通、协调、监督功能，发挥信访制度的补充救济职能，应当树立有限信访观念。信访制度只是现行体制之外的一种补充性救济途径，只是一种解决矛盾纠纷的途径和方式，信访制度的职能是有限的，应当剥离附着在信访制度上的封建残余思想，让信访制度轻松上阵。

司法最终解决原则是信访渠道分流的基本原则。司法最终解决指社会生活中的所产生的矛盾和冲突，用道德、调解、协商等方式无法解决时，通过诉讼途径，用具有强制力的国家的诉讼程序加以解决，是国家“为当事人双方提供不用武力解决争端的方法。”6 “在现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制。” 7司法救济的规范性、程序性、结果的确定性，决定了司法救济的公正高效，使司法救济成为法治社会纠纷解决的最终也是最权威的途径。人民法院是纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构。

无论是信访制度设计的初衷，还是回归信访功能的需求，信访制度的本质特征应当是权利救济的有限性。作为有限救济的制度，其适用范围也应当有严格的限制，主要体现在信访程序启动的限制上，信访程序应当在用尽司法救济的情况下才得以适用。如果当事人拟启动信访程序，经审查没有用尽司法救济程序，则应当告知当事人通过司法程序予以救济。

需要注意，司法最终解决原则并不意味着所有的信访案件最终都应当通过司法途经解决，司法最终解决原则的要旨更强调：只有那些通过司法途经无法解决的纠纷，才可以通过信访程序解决。

2、信访案件高发与司法公正的关系

在我国目前的社会背景下，司法程序本身的制度缺陷和少数不公正、不效率现象的存在导致司法机关无法为全部社会纠纷的解决提供有效的渠道，这就迫使少数群众通过其它的途径寻求解决问题的方法，信访作为在我们国家具有深厚文化根基的“行为方式”则必然成为群众的首选。民众对信访救济方式的普遍认同，表明现行的司法程序本身存在制度缺陷。“假如不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难。”8树立司法的最高权威性，建立以司法救济为核心的权利救济体制，使司法程序成为最权威、最公平、最有效的解决纠纷的手段应是当务之急。

降低司法救济成本。面对高昂的诉讼费用，面对复杂繁琐的司法程序，面对久拖不决的审判期限，让许多人都心生怯意、望法却步，通过信访途径来解决问题成为无奈的选择。

保护弱者权益。司法救济是维护社会正义的最后防线，但司法也不是万能的，并不能使所有当事人的愿望都得到满足。在法律允许的范围内，司法尽最大所能保护弱者的利益，也是司法公正的一种体现。

提高办案效率。司法救济最鲜明的特点是对程序正义的追求，程序正义的根本所在是对恣意的排除。但过于强调程序会形成拖延之弊，因此应尽力提高办案效率。

确保办案质量。尽量减少乃至杜绝案件的差错，保证司法机关执法水准得到绝大多数人的信服，法院的裁判的公信力才会得到尊重。

3、诉讼受案范围与信访受案范围的关系

现行信访体制因受案范围过于宽泛、与司法救济途径界线模糊而备受诟病。目前，信访机关受理信访案件的范围没有明确的划分，实践中只要信访当事人觉得有任何不满，可以随时上访；只要信访当事人自身感觉不满的情绪并未被消除，似乎就有权继续上访。信访活动在实践中具有明显的随意性。“从这个角度来讲，现实中有许多无理访以及多年的‘缠访’，并不是国内多‘刁民’，其实是信访制度缺乏明确的立案结案标准而造成的恶果。”9科学界定信访机关的受案范围，从而使信访救济与司法救济共同形成“无缝隙”、“无漏洞”的救济体系。“对于那些同时可以采用多种救济途径进行救济的事项，信访机关应当分别情况处理，将信访机关处理的信访案件限制在最紧迫、有强烈的政策性和历史性、最容易激化矛盾的范围内”10。

二、信访程序的司法化

1、信访的程序正义原则

在英美法律传统中，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，这种 “看得见的正义”就是我们所说的“程序公正”。实体公正是一种结果的公正，而公正的结果应当经过公正过程得以实现。信访当事人所期待的公正应该是程序与实体的双重公正。信访当事人过多关注的是信访案件的处理结果，信访机关也把关注点放在信访当事人息诉罢访上，至于采取什么样的手段和方法，信访当事人和信访机关并没有足够重视。普遍存在于信访案件办理过程中的重实体正义轻视程序正义的观念，导致信访案件办理过程缺乏规范化的程序约束，由此产生了信访案件在立案、办理等程序中的随意性，以及上访人无休止的缠访、闹访以及接访、拦访甚至迫害上访人的现象。“防民之口，甚于防川”，作为能够反映社会民众的权利需求和社会发展矛盾的信访窗口，简单地压制信访，只能激化社会矛盾，使信访当事人采取更加激进的方式上访，不会从根本上解决问题。在程序正义的理念指导下，实现由压制到疏导的信访工作方式的转变，构建高效、透明、公开的信访体制，不仅有助于实体正义的实现，更重要是有助于明确信访当事人独立的主体地位，保证信访当事人的人格尊严得到承认和尊重。

通过法定、公开的信访工作程序，让信访当事人获得充分的利益表达机会和利益表达空间，促使其认同和理解通过法定程序体现出来的公正，相信自己的实体权利得到最大程度的保障，信访制度的功用才能实现。

2、信访机关独立的法律地位

现行的信访体制下，由于信访机关没有独立处理问题的权限，对信访问题的处理要看领导的脸色行事，要靠领导的批示解决问题，尤其是信访无论是在启动还是调查审理中都带有强烈的行政化色彩。一些领导人对信访个案的批示、处理有时又太过随意，使得信访制度披上浓厚的“人治”色彩，也使信访制度备受争议。一些信访案件在领导批示的干预下得到解决，但是，在的一次次的领导指示中，司法权威被销减弱化，信访当事人的“青天”情节得到强化，助长了信访当事人不信法信领导的心理，从而客观上鼓励了更多的上访人缠访闹访。如果信访当事人未如所愿，会寻求更高层级的上访，进而导致重复信访、无限信访。有学者提出建议：领导人在重视信访工作的同时减少批示，将各类争议逐步引导到法治的主渠道上来。领导少批示或慎用领导批示，并不能完全解决信访制度的人治化倾向，信访机关的不独立，使得信访机关基于复杂的利益连带关系而倾向于维护行政机关的行政处理决定，或很容易基于领导人的个人好恶而随意作出处理决定，从而侵害公共利益或当事人的合法权益。信访制度要发挥它的积极作用，信访机关的独立是重要环节，只有独立的信访机关，依法行使信访职权，才能更好地发挥信访制度在宪政建设和人权保障中的作用。信访机关独立，是指信访机关享有较为独立的财政和人事关系，对信访事项能够进行独立的受理和处理，可以根据职权进行必要的调查、核实，并有权做出独立的建议，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。只有独立的信访机关，才能够在其权限范围内对受理事项作出公正的处理。只有增强信访机关的调查职能和独立权威，信访处理结果能够独立和公开的发布，从而使处理结果得到社会的监督，行政机关的不良行政才能得到及时纠正。

3、信访案件的法律适用和政策落实

解决信访案件应当在法律和政策的范围内进行。找准法律适用的切入点，使信访案件的处理认定事实清楚、适用法律正确，让信访当事人的合理诉求在法律、政策的支撑下得以实现。信访当事人的不合理诉求在没有法律和政策依据的条件下，信访机关应当果断地予以驳回，公平和正义才会在法制的框架下再次得以彰显。

历史遗留问题的法律适用和政策落实具有时效性。解决信访案件首先要解决的就是法律适用和政策落实问题。历史遗留问题在信访案件中占有很大比例，因为经过时间较长，调查取证困难，现时法律、法规对历史遗留问题处理的规定较少。法律服务于经济，也受制于经济，随着经济的发展而发展。在一般情况下新颁布的法律是没有溯及力的，即对法律生效以前的行为不发生法律效力。解决历史遗留问题，不能应用现行法律来衡量信访当事人反映的问题，而是应该把信访问题放在当时特定的历史环境中，适用当时法律和政策，即使当时法律和政策现在已失效，已被现行的法律和政策所取代，已失效的法律和政策仍可以成为如今处理信访问题的依据。如果旧法所确立的法律关系轻易地被新法所改变，人们将会无所适从，社会关系将永远处在动态中难以恢复平静。

三、信访案件的终结程序

为信访程序设立终结点，即信访机关已受理的信访案件经法定程序处理后，由专门机关对信访事项进行审核，在信访当事人不能提出新的事实和理由的条件下，信访机关不再予以处理。“在信访处理程序中，信访终结程序无疑占有极其重要的地位。可以说没有信访终结程序，整个信访制度的构建将功亏一篑。”11

由于现行的信访终结制度可操作性不强，使一些信访案件尽管信访终结程序走完了，只要信访当事人的要求没得到有满足就会坚持继续上访，形成了“终结不终访”、“法了民不了”的局面。依法规范信访终结制度，能促使信访当事人在信访程序结束后不再就同一信访事项重复上访，真正通过对滥用信访权的预防和约束，来实现和维护信访权行使的正当性价值，实现无序信访转向有序信访的转变。

1、信访案件终结程序的书面载体

信访案件终结程序的书面载体指在信访机关的协调下，责任单位与上访人就上访要求达成一致意见，并签订的书面文书，可称之为协议书、承诺书、息访书或者息诉罢访合同书等，本文称之为信访终结文书。从法律性质上看，信访终结文书是信访机关为实现社会管理职能而与信访当事人达成的合意，，具有行政合同的属性，同时也具有双方当事人平等协商的民事合同属性。信访终结文书由于不受时间、地点和协调人员身份的限制，避开一些敏感但用法律不好作出解释的问题，可以将几个相关联的问题、相交叉的纠纷，避开严格的法律程序，进行一揽子性综合性处理。因此，信访终结文书的运用，是高效解决信访难题的有效手段。但由于现行法律的缺失，在实践中出现了主体混乱、内容与法律、政策相冲突、法律形式不严谨等诸多问题，导致信访终结文书徒有协议之名而无协议之实。

规范的信访终结文书应符合以下要求：一是责任主体明确。信访当事人的对方当事人不能是一揽子单位，要明确由哪个单位来履行给付补偿费用义务及期限。二是信访终结文书签订程序要规范。信访终结文书的签订要遵循公平、公正、公开的原则，最好邀请公证机关公证人员出席进行公证，通过公证人员进行公证或者律师的见证，赋予文书可再现的真实性和自愿性，以避免日后再次发生纠纷时无法应对。三是信访终结文书的应具有可执行性。信访终结文书中应包括不履行协议的解决方法，如果信访当事人享受了协议的权利后又缠访、滥访的，可以依信访终结文书约定的内容追究信访当事人的违约责任，而防止信访当事人滥用信访权利。 　  2、信访案件终结的流程

为解决不能自然终结的疑难信访案件，各级、各地信访机关尝试通过一定的程序，宣告信访案件的终结机制，探索、完善和规范信访终结程序。综观各地信访终结程序的实践，信访终结程序具体包括：(1)听取并锁定信访诉求。(2)对信访诉求进行答复，如信访当事人不同意答复意见，信访当事人可以采用复查复核或者进入核查终结程序。(3)信访机关可为信访当事人指定律师无偿提供法律援助。(4)独立第三方律师介入，就信访事项合法性合理性等一系列问题进行全面审核和评价。(5)召开信访联席会议，锁定最终的化解方案；将化解方案告知当事人，信访当事人如接受，则签署信访终结文书，信访案件终结；若信访当事人不接受，则必须举行听证会。(6)如召开信访终结听证会，信访当事人利益相关人和亲属可以参加，由评议组听取双方诉求并作出评议意见。(7)核查单位召开办公会议集体研究，对全过程进行审核，听取第三方意见，根据听证评议的情况，决定是否申报核查终结。(8)如会议审议通过，由主管领导在终结意见书上签字盖章，报上级信访机关审核。(9)最后对于终结的结论进行公示。对于宣告终结的信访案件，由责任单位在锁定化解方案内对信访当事人进行救济，如信访当事人无新事实和理由的，信访机关不再处理。

3、信访案件终结程序与国家赔偿机制的衔接

国家赔偿法就是国家保护人权的最后一道屏障，是公民获得正义的最后手段。12对于行政机关有过错需要赔偿的信访案件，要适时引入国家赔偿制度，依国家赔偿法规定的程序和赔偿标准终结信访案件。适用国家赔偿法解决信访终结中的经济赔偿问题，一方面可以统一赔偿标准，有利于公平、公正地解决信访案件；另一方面避免与信访当事人无休止地讨价还价，使赔偿义务机关蒙受不必要的经济损失。自国家赔偿法正式实施以来，已经走过十几年的历程，这部国家保护人权的最后一道屏障，由于国家赔偿获赔时间长、赔偿数额低、受害人获得国家赔偿很艰难，大多数被害人不愿意选择依据国家赔偿法解决国家赔偿问题。对于行政机关而言，承认自己行为违法或有过错，可能因此会被追究责任，还可能面临一票否决，因此，作为赔偿义务机关宁可掏自己单位的腰包，也不愿意经国家赔偿程序解决信访中的国家赔偿问题，为此也付出超过法定赔偿标准几倍的代价，使信访当事人获得了法外利益。充分发挥国家赔偿制度在信访案件终结中的作用，重要的是行政机关要有敢于承认错误的勇气。

法治并不排斥信访，信访也不必然导致人治。在中国这样一个具有鲜明文化特色的国家中，我们走向了法治，信访作为民众权利表达、社会矛盾解决的渠道也会与司法机制并行。依法规制信访程序，让公民的利益诉求在法律可控的范围内行使，让信访由自发走向有序，充分发挥信访机关在纠纷解决机制中的效用，我们的中国才能和谐、幸福、美丽。