关于理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系，完善我市农村治理机制的建议

佳木斯市第十七届人民代表大会

第二次会议代表建议、批评和意见纸

第      号

2023年1月1日

代表姓名：李学军等  10   名代表

代表建议、批评、意见的内容：

一．案据

1.村委会、农村集体经济组织是两个不同性质的组织。农村集体经济组织是社会主义公有制经济组织，依法代表农民集体行使所有权，负责管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员，是发展壮大农村集体经济、巩固完善社会主义公有制和农村基本经营制度、促进共同富裕的重要主体。农村集体经济组织在性质上属于私法人，其工作经费主要来源于集体经济的收益，一般不包括财政府政性资金。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是具有公益性质的公法人，其工作经费的主要来源于政府的财政性资金，当然也有少部分集体经济的收益。

从历史发展的角度看，农村集体经济组织和村民委员会是我国农村土地所有制发展和农村改革的产物。1958年实行人民公社化，社员入社的土地为公社集体所有，实行以生产队为基础的公社、生产大队、生产队“三级所有”。改革后人民公社解体，实行政社分开，人民公社改为乡政府行使行政管理权，生产大队改为村并成立村民委员会，生产队改为村民小组。

2.农村集体经济组织制度是以农村土地集体所有制为基础建立起来的，与村民自治组织制度相辅相成，构成我国农村治理体制的基本制度。

3. 《民法典》第261条和第262条的规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有；第101条还规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。这说明，农村集体经济组织是行使农民集体所有的不动产和动产法定权利的主体，只有在未设农村集体经济组织村的条件下，才能由村民委员会代行村集体经济组织的职能，显然，村民委员会依法应应当归于 “替补队员”的法律地位。

4.据了解，全国已有近20个省（自治区、直辖市）制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例。2020年农业农村部发布了《农村集体经济组织示范章程》。农村集体经济组织和村民委员会分设是农村改革和农业发展的必然趋势。

5.我市各县区的行政村，农村集体经济组织制度不健全，绝大多数行政村中没有村民小组层级的农村集体经济组织，农村集体经济组织和村民委员会往往是“一套人马、两块牌子”。由于法定的农村集体经济组织的职能、议事规则与村民委员会的职能、议事规则是完全不同的，“一套人马、两块牌子”的管理体制导致集体经济组织的职能不断弱化。理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系，是摆在我市依法治市工作面临的现实问题。 

6. 村民与集体经济组织成员不是同一概念。由于近年来我市农业经济的持续发展，我市农村尤其是各县（市）的行政村的外来人口较多，导致相当一部分外来村民不是集体经济组织成员。

二．建议

1.针对我市农村集体经济组织的现状开展调查研究，摸清我市农村集体经济组织的底数，尤其是乡（镇）农村集体经济组织和村民小组层级的农村集体经济组织的基本情况，特别是经济存量。

2. 乡（镇）层级农村集体经济组织的土地存量及权属现状，主要是人民公社时期建设的农技站、农机站、供销社、苗圃等服务设施所占用的集体土地。

3.普及民法典关于村民委员会代行村集体经济组织的职能的法律规定和村民委员会组织法关于村民委员会的组成、职责、决策和监督机制等规定，区分村民委员会与村集体经济组织的议事规则。

4.通过行政指导性文件或立法的形式，明确农村集体经济组织的运行机制、农村集体资产管理制度，提高村民委员会和村集体经济组织的管理人员的法律意识。

5.在经济繁荣的县（市）的有条件的地区，依法进行农村集体经济组织和村民委员会分设试点，以强化农村集体经济组织土地和其他集体财产的权属观念，增强农村集体经济组织的财产积累，由农村集体经济组织自行增加农村公用基础设施投入，减轻财政压力，形成可复制推广的改革新模式。

6.强化村民与农村集体经济组织成员的法定权利和法定义务的意识，维护农村集体经济组织成员对集体土地和其他集体财产的合法权利，避免发生农村集体财产权属纠纷，维护社会稳定，促进社会经济发展。

代表签名：李学军

2023年1月1日