《论控制吸烟立法》发表于《法学杂志》2003年增刊（下）

内容摘要：吸烟是一种不文明和不道德的行为，在特定的场所吸烟是一种违法行为。控制吸烟法的立法目的应定位于控制吸烟，而不是禁止吸烟。除吸烟者外，控制吸烟法的义务主体还应包括烟草生产企业和经营单位、公共场所的经营管理单位、公共交通工具的经营管理单位等。控制吸烟必须实行特定场所禁止吸烟和特定人群禁止吸烟两种制度。对有未成年人、已怀孕的妇女、病人在场的私人领域实行禁止吸烟是可能的。

关键词：控制吸烟 禁止吸烟 立法

现代医学证明，吸烟有害人体健康。吸烟对人类的危害不仅在于吸烟行为对吸烟者本人的危害，更为严重的是，吸烟行为对周围人群的健康也会造成不良影响。吸烟者吐出的烟雾被周围人群通过呼吸器官吸入体内，称为"被动吸烟"。吸烟行为对被动吸烟者的身体健康造成的危害是不言而喻的。吸烟行为还可能成为某些火灾事故发生的直接原因，是发生火灾的隐患，各国的法律中均有禁止在存有易燃易爆物品等特定场所吸烟的规定。吸烟行为影响了人们的生活和工作环境，许多国家都制定了禁止在公共场所吸烟的法律。吸烟不仅是不文明和不道德的行为，而且是一种违法行为。

我国是世界上烟草生产和消费最多的国家。在全世界11亿吸烟者中，我国有3.2亿，其中未成年人约500万，女性约2,000万。调查结果表明，全国每年有80万人死于与吸烟有关的疾病，吸烟已成为造成死亡的主要原因之一。世界卫生组织（WHO）根据许多国家未成年吸烟者增长率不断提高的现实，提醒各国"烟草已成为下个世纪影响健康的主要危险因素"。

在我国，控制吸烟已成为国务院卫生行政主管部门的一项长期的工作，许多省、市已完成了禁止公共场所吸烟的立法。考查吉林、北京、上海、天津、重庆5个省市（直辖市）以及哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、南京、合肥、银川、兰州、乌鲁木齐、成都、鞍山、抚顺、本溪、淄博、淮南、宁波、西宁、贵阳18个大中城市和深圳、厦门2个经济特区，共计25个省（直辖市）、大中城市公共场所禁止吸烟的立法状况发现，制定为地方性法规的有9个城市，制定为地方政府规章的有1个省（吉林省）和5个城市，其他10个城市均由市人民政府制定为一般的规范性文件。1997年全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局联合发布了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，同年民航总局又发布了《民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定》，这两部规范性文件属于部门规章。到目前为止，尚没有一部控制吸烟的法律，甚至没有一部控制吸烟的行政法规出台。前述部门规章、地方性法规、地方政府规章或规范性文件（以下简称前述27个法规）的体例、内容的一致性以及所涉领域的广泛性充分说明控制吸烟立法的条件已经成熟。

一、立法的目的和基本原则

在当前的条件下，全面禁止吸烟是不可能的，原因有以下几个方面：烟草行业是许多国家税收的主要来源之一，全面禁止吸烟不可避免地会减少一个国家的财政收入；全面禁止吸烟法律的出台势必遭致来自烟草生产企业的强大阻力；尽管吸烟危害人体健康，但由于吸烟者已在人口中占有很大比例，许多吸烟者吸烟已成瘾癖，全面禁止吸烟会遭到来自吸烟者群体的消极抵抗。

就我国的立法现状而言，前述27个法规的名称中含有"公共场所禁止吸烟"或类似文句的有26个，也就是说，目前我国在控制吸烟领域进行立法是以在公共场所禁止吸烟为目的的，尚未达到全面禁止吸烟的条件。立法技术相对比较完善的应属《深圳经济特区控制吸烟条例》，该部地方性法规的名称中未含有"公共场所禁止吸烟"的文句，以控制吸烟条例作为法规的名称突出了立法的目的是控制吸烟，而非全面禁止吸烟。

将立法目的定位于控制吸烟比较科学。控制吸烟是指在现有的条件下，通过控制烟草生产企业的规模和生产能力，减少烟草制品的产量；通过矫治人们已经形成的吸烟习惯，减少吸烟人群的数量；通过增强法律的、道德的、科学的意识，使不吸烟的人远离烟草。控制吸烟的最终目标是消灭吸烟现象。控制吸烟的目标不是短期内能够实现的，它是有关行政主管部门的一项长期的工作任务。建议立法机关立法时采用《中华人民共和国控制吸烟法》作为该部法律的名称，以明确立法的目的。

正因为吸烟行为危害人体健康，影响人们正常的生活和工作环境，是发生火灾的主要因素之一，故应当把保障人体健康、维护良好的生活和工作环境、维护公共安全作为控制吸烟立法的三项基本原则。

二、控制吸烟的目标人群和控制吸烟法的义务主体

我国控制吸烟的目标人群主要有三类，即吸烟者、被动吸烟者和未成年人。公民依法享有健康权，公民的健康权应当受到法律的保护。对于被动吸烟者而言，他们一般是因为认识到了吸烟行为的危害性才不去吸烟，但他们因他人的吸烟行为而使自己的健康受到了损害。控制吸烟法应当赋予被动吸烟者在受到被动吸烟的侵害时享有以下权利：要求吸烟者停止吸烟；要求禁止吸烟场所的经营管理单位规劝吸烟者停止吸烟，或者规劝其离开该场所；要求有处罚权的经营管理单位在该场所内对吸烟者予以当场处罚。近几年，未成年人吸烟的比例逐年上升。据调查，大约有3/4的吸烟者是在15至24岁之间开始吸烟并形成瘾癖的。控制吸烟必须从未成年人抓起。由于未成年人的意志能力相对较弱，吸烟形成瘾癖以后容易滋生不良习气，进而可能对社会造成其他危害，从这种意义而言，吸烟行为对未成年人的危害最大。《预防未成年人犯罪法》第十五条规定，未成年人的监护人和学校应当教育未成年人不得吸烟，任何经营场所不得向未成年人出售烟草制品。不可否认，未成年人吸烟行为，不仅会影响未成年人的身体健康，还可能成为导致犯罪的因素。防止未成年人吸烟不仅是预防未成年人犯罪的有效措施，而且是对未成年人进行保护的有效措施之一。《未成年人保护法》第十条规定，父母或者其他监护人有"预防和制止未成年人吸烟"的义务。将"未成年人不得吸烟，未成年人吸烟是违法行为"规定在控制吸烟法之中用以警示未成年人是十分必要的。

控制吸烟法的义务主体是指对控制吸烟负有法定义务的人，包括单位或个人。吸烟者是控制吸烟法的当然的义务主体。此外，控制吸烟法的义务主体还包括烟草生产企业和经营单位、公共场所的经营管理单位、公共交通工具的经营管理单位和管理者等。

囿于立法权力及目的的限制，前述27个法规均未将烟草生产企业和经营单位规定为禁止吸烟的义务主体。然而，控制吸烟工作是一项宏观的系统工程，不将烟草生产企业和经营单位纳入控制吸烟法的义务主体的范围是不科学的。国家应当通过税收等宏观调控的方式控制烟草生产企业的规模和烟草制品的产量；国家应当制定控制吸烟的长远规划，并纳入国民经济和社会发展的整体规划；国家应当建立严格的审批制度，设立烟草生产企业以及烟草生产企业扩大生产经营规模应当履行严格的审批程序。《广告法》第十八条规定，"禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。烟草广告中必须标明'吸烟有害健康'"。 《广告法》关于烟草广告的限制性规定对控制吸烟起到了积极的作用，但是《广告法》对于烟草生产或经营企业的约束不能面面俱到，比如，在烟草制品的外包装上标明"吸烟有害健康"的文句就不能由《广告法》来规定，而控制吸烟法规定这一条款就比较妥当。为了突出对未成年人的保护，建议控制吸烟法规定烟草生产企业应当在烟草制品的外包装上标明"禁止未成年人吸烟"或"禁止向未成年人销售卷烟"的文句。

公共场所的经营管理单位应当成为控制吸烟法规定的义务主体，其应当履行的法定义务包括：设置检查人员对该场所内的禁止吸烟工作进行日常管理；进行公共场所禁止吸烟的宣传；在该场所设置禁止吸烟的标志；在该场所内不设置吸烟器具和有关设施；在该场所内不设置烟草广告及附有烟草广告的物品；规劝吸烟者在该场所内停止吸烟或者劝其离开该场所；依法接受控制吸烟行政主管部门的委托对在该场所内的吸烟者予以当场处罚。

公共交通工具内的有限空间是被动吸烟者最集中的区域，因此，公共交通工具的经营管理单位和管理者必然成为控制吸烟法规定的义务主体，其应当履行的法定义务包括：在公共交通工具内设置禁止吸烟的标志；在公共交通工具内不设置吸烟器具；在公共交通工具内不设置烟草广告及附有烟草广告的物品；规劝吸烟者在公共交通工具内停止吸烟。

三、禁止吸烟的场所和人群

控制吸烟不能等同于禁止吸烟，但是，要切实有效地控制吸烟，就必须实行特定场所禁止吸烟及特定人群禁止吸烟的制度。

公共场所禁止吸烟是世界各国控制吸烟立法的通例，我国也不例外。前述27个法规中所规定的禁止吸烟的公共场所的范围基本一致，不再赘述。需要强调的是，在公共场所以外的私人领域是否可能成为禁止吸烟的特定的领域？随着公民素质的不断提高，对有未成年人、已怀孕的妇女、病人在场的私人领域实行禁止吸烟是完全可能的，这是由对未成年人、已怀孕的妇女、病人进行特殊保护的需要决定的。在存有易燃易爆物品的私人领域，也完全有理由以控制吸烟法进行调整，这是由保护公共安全的需要决定的。有人认为，在私人领域以法律形式禁止吸烟不可能得以贯彻执行，因为没有任何执法机关能有效地监督私人领域的法律的实施。应当看到，法律的遵守是法律实施的一个重要环节，法律的遵守是靠公民的自觉行动实现的，它主要依赖公民法律意识的提高。只有先制定了在特定的私人领域禁止吸烟的法律，才能形成在特定的私人领域禁止吸烟的法律意识，公民才能正确地遵守这样的法律。更何况，在特定的私人领域不吸烟是一种应当倡导的文明行为。

除有关法律规定禁止未成年人吸烟外，其他法律、法规、规章对于禁止吸烟的人群均没有涉及。在控制吸烟法的立法过程中应弥补这样的缺憾。应当把未成年人、教师、医生、护士、已怀孕的妇女、正在医院住院接受治疗的病人、交通工具的驾驶人员、从事生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的人员纳入禁止吸烟的人群范围。同时，还应当把正在监狱服刑的人、被劳动教养的人、被行政拘留或司法拘留的人、被刑事拘留或被逮捕的人纳入禁止吸烟的人群范围。

四、控制吸烟的行政主管部门与行政处罚

综合前述各省（直辖市）、大中城市禁止吸烟的立法情况，多数将卫生行政主管部门作为公共场所禁止吸烟工作的行政主管部门加以规定，只有《北京市公共场所禁止吸烟的规定》将爱国卫生运动委员会规定为公共场所禁止吸烟工作的主管机构。鉴于吸烟行为主要与人体健康及生活环境密切相关，因此，统一由卫生行政主管部门作为控制吸烟工作的行政主管部门更符合行政管理的规律和习惯。

对违反控制吸烟法行为的处罚属于行政处罚，主要包括对烟草生产企业和经营单位、公共场所的经营管理单位、公共交通工具的经营管理单位和管理者的处罚，以及对吸烟者的处罚两种。前者由行政主管部门实施；后者因违法吸烟的行为发生频繁、范围广，危害一般较小，处罚一般较轻，一律由行政主管部门进行处罚不方便执法，也不便于及时处理问题。而禁止吸烟的公共场所的经营管理单位又不是行政机关，不能以自己的名义直接实施行政处罚。建议由控制吸烟法规定，卫生行政主管部门可以委托公共场所的经营管理单位，对违反控制吸烟法的吸烟者进行行政处罚，即由公共场所的经营管理单位实施由行政机关委托的行政处罚。禁止吸烟的公共场所的经营管理单位可设立禁止吸烟检查员，负责该公共场所禁止吸烟的日常工作，并负责对吸烟者进行现场处罚。控制吸烟法应当明确规定，由控制吸烟工作行政主管部门委托禁止吸烟的公共场所的经营管理单位实施的行政处罚只能是小额的现场处罚。当然，公共场所的经营管理单位接受委托实施行政处罚必须同时符合《行政处罚法》规定的条件。